Dane Waters (editor) (2001)“The Battle over Citizen Lawmaking” Durham: Carolina Academic Press
In 23 van de 50 deelstaten van de USA bestaat één of andere werkbare vorm van directe democratie. In de meeste
van deze staten werd het referendum op volksinitiatief ingevoerd in het begin van de twintigste eeuw. Rechtstreekse
inspiratie was daarbij Zwitserland; de drijvende politieke kracht was de toenmalige populistische beweging. Hoewel
het volksinitiatief in de USA enkel op deelstaatniveau bestaat, heeft het toch een aantal doorbraken mogelijk ge-
maakt die niet enkel voor de USA, maar voor de hele wereld inspirerend waren: de directe verkiezing van de senato-
ren, het vrouwenstemrecht en de achturendag werden voor het eerst via deelstaatreferenda ingevoerd.
Een eeuw later staat het volksreferendum in deze deelstaten onder druk. Niet omdat de belangstelling bij de gemid-
delde burger zou zijn afgenomen. Wel integendeel, het aantal volksreferenda is de voorbije twintig jaar spectaculair
gestegen, en daarmee is ook het verzet van de politieke klasse in de USA toegenomen. Paul Jacob (‘Silence isn’t
golden: the legislative assault on citizen initiatives’ p.97107) vat de huidige situatie als volgt samen:
“While citizen activists view the initiative as often the only vehicle for implementing the public will, the poli-
ticians view it as a dagger aimed directly at them. Yet, unlike most political battles that citizens can watch on
their television sets and read about in the newspapers, this conflict has largely taken place behind the sce-
nes. Perhaps because the battle lacks any ideological or party identity. It’s not a leftright or Republican vs.
Democrat issue. Large majorities of every demographic group favor the initiative process while legislators,
regardless of party affiliation, generally oppose it.“
(‘Burgersactivisten beschouwen het referendum op volksinitiatief als vaak het enige middel om de volkswil te ver-
werkelijken, terwijl de politici het zien als een tegen hen gericht wapen. In tegenstelling tot de meeste politieke con-
flicten die de burgers op de buis en in de kranten kunnen volgen, wordt de strijd hier grotendeels achter de schermen
uitgevochten. Misschien komt dit doordat de strijd geen klassiek ideologische dimensie heeft, en geen partijkwestie
is. Het is geen kwestie van links versus rechts, of republikein versus democraat. In gelijk welke volksgroep vindt men
grote meerderheden pro volksreferendum, maar de wetgevers zijn, ongeacht hun partijpolitieke achtergrond, meestal
tegen’) (p.97).
Het volksreferendum is in de USA een belangrijk instrument geweest om bepaalde thema’s, die in de ogen van de politieke klasse hoogst onwelkom waren, toch op de agenda te krijgen. Het meest opvallend is wellicht het thema van de ‘term limits’ (beperking op de maximale duur van een politiek mandaat). Momenteel zijn reeds 18 deelstaatparle- menten onderworpen aan zo’n beperking. Uit zelfbelang zullen parlementairen virtueel nooit met zo’n maatregel instemmen (in ons Belgisch parlement valt je integendeel zelfs speciaal eerbetoon te beurt indien je extra lang je zitje hebt weten te behouden). ‘Term limits’ zijn over het algemeen erg in trek bij de kiezers, die hierin een uitgelezen middel zien om de uitkristallisering van een politieke klasse te beletten. En ‘term limits’ zijn heel erg onpopulair bij de politieke klasse zelf, die hierdoor hun lucratieve bezigheid bedreigd zien. ‘Terms limits’ worden in de USA bijna altijd via volksreferendum ingevoerd, en het thema zou zeker nooit op de politieke agenda zijn geraakt indien niet in een reeks deelstaten directdemocratische besluitvorming zou hebben bestaan.
Geen wonder dus, dat politici proberen de klok terug te draaien en via parlementaire initiatieven het volksinitiatief
willen bemoeilijken. Het is interessant dat in acht deelstaten de grondwetsbepalingen, die het volksinitiatief invoer-
den, expliciet verbieden dat het parlement maatregelen zou nemen die de werking ervan zouden bemoeilijken. Zo
stipuleert de grondwet van Arkansas:
“No legislation shall be enacted to restrict, hamper or impair the rights herein reserved to the people”
(‘geen wet zal worden ingevoerd, om de hier vastgelegde volksrechten te beperken, te hinderen of te kortwieken’).
Toch stelt men overal vast, dat achter de schermen en buiten het voetlicht politieke initiatieven worden genomen, om
de werking te belemmeren van het stukje directe democratie dat in de USA bestaat. Een kort overzicht van de tru-
kendoos:
* Verzwaring van de handtekeningdrempel. Dit kan op verschillende manieren gebeuren. Men kan vooreerst proberen om gewoon de handtekeningdrempel te verhogen. Enkele jaren geleden is er in Oregon een referendum op parlementair initiatief geweest, dat de handtekeningdrempel met 50% wou verhogen. De kiezers verwierpen het voorstel.
Een andere truuk bestaat hierin, dat men een evenredige geografische spreiding van de handtekeningen over de hele deelstaat gaat eisen. Zo moet men tegenwoordig in Idaho de 5%drempel niet enkel halen voor de deelstaat in zijn geheel, maar ook in minstens 22 van de 44 counties waarin de staat is opgedeeld. Omdat de kosten voor hand- tekeningophaling in rurale gebieden hoger liggen dan in stedelijke zones, komt deze spreidingseis neer op een zeer substantiële bemoeilijking van het proces. In Idaho heeft geen enkel volksinitiatief meer plaatsgevonden sinds de nieuwe regeling van kracht is.
Andere truuk: de tijdspanne verkorten waarbinnen de handtekeningen moeten opgehaald worden (Missouri, 1998) .
* Beperkingen betreffende de ophalers van handtekeningen. In Nebraska werd een wet ingevoerd, die bepaalde dat enkel geregistreerde kiezers handtekeningen mochten ophalen. In diverse deelstaten voerde het parlement een verbod in op betaald handtekeningverzamelen. Hoewel dit soort bepalingen ongrondwettelijk zijn en voor het federale hooggerechtshof aangevochten en vernietigd worden, worden ze toch ingevoerd en leggen ze zolang ze niet worden vernietigd ernstige beperkingen op aan het volksinitiatief. Eisen dat de handtekeningen enkel door ingezetenen mo- gen opgehaald worden, is een andere truuk (Mississippi, 1998)
* Frontale wetsovertreding door het parlement: ‘lawlessness’ (= wetteloosheid).
Het gebeurt steeds meer dat staat of parlement ongestraft de wet overtreden om een volksinitiatief tegen te werken. In Alaska vond in 1994 een referendum plaats over ‘term limits’. De kiezers krijgen in deze deelstaat (zoals elders) voor de stemming een officiële brochure, waarin voor en tegenstanders van het voorstel hun argumenten uiteenzet- ten. Dienen zich geen tegenstanders aan, dan worden geen tegenargumenten vermeld. In dit geval bevatte de bro- chure tegenargumenten, maar uit anonieme bron. Pas na uitvoerig aandringen in de media werd onthuld dat de leidende ambtenaar van de kiesverrichtingen zelf de tegenargumenten had geschreven, omdat zich geen enkele burgergroep als tegenstander van ‘term limits’ had aangediend. De meest brutale wetsovertreding werd vastgesteld in Massachusetts. De grondwet van die staat voorziet dat het parlement moét stemmen over burgervoorstellen. En- kel nadat het parlement zo’n burgervoorstel heeft afgewezen, kan een referendum plaatsvinden. Het parlement wei- gerde echter de stemming over een voorstel betreffende ‘term limits’. En het hooggerechtshof weigerde om de par- lementaire stemming te verplichten, om het principe van de scheiding der machten te ontzien.
* Vernietiging van het volksbesluit door het gerecht. Men neemt in de USA ook een toenemende tendens waar om de uitslag van referenda achteraf voor de rechtbank aan te vechten. In de staten langs de westkust werden 54% van de succesvolle volksinitiatieven achteraf aangevochten, en in 55% van deze gevallen (dus in drie op tien suc- cesvolle volksreferenda) voerden de klachten tot volledige of gedeelte vernietiging van de nochtans door het volk goedgekeurde maatregelen (p.198). De meest venijnige argumenten, op basis waarvan volksbesluiten door de rechtbank worden vernietigd, zijn geba- seerd op de ‘single subject’ eis. Op zich klinkt deze vormvereiste redelijk genoeg: een referendum mag maar over één onderwerp gaan. Een vraag van het type: “moet de belasting op eendeneieren worden afgeschaft en de jacht op eenhoorns worden verboden?” zondigt tegen de vereiste, dat het volksreferendum over één welbepaald onderwerp moet handelen. Maar dat soort flagrante gevallen doet zich vrijwel nooit voor. De keerzijde van de medaille is, dat ‘eenheid van onderwerp’ voor bepaalde rechtbanken een uiterst rekkelijk begrip blijkt. In Montana bijvoorbeeld werd door de rechtbank een volksinitiatief afgewezen omtrent het voorstel, dat iedere nieuwe belasting per referendum moet worden goedgekeurd. De rechtbank verwierp het referendum omdat de vraag niet over één onderwerp ging: de ene belasting is immers de andere niet (p.103).
Dierenbescherming: initiatief SQ 687
Voorstanders van dierenbescherming hebben vaak gebruik gemaakt van referenda om hun doel te bereiken. Daarbij
kwamen ze vaak in botsing, zowel met verrassend machtige jagersverenigingen, als met verrassend oordelend
rechters. In 1963 hadden dierenbeschermers een klacht ingediend tegen hanengevechten in Oklahoma. Er was
immers in die staat een wet, die verbood om gevechten tussen dieren te organiseren. Hanengevechten zijn wreed:
de dieren krijgen voor het gevecht meestal pepmiddelen toegediend, en metalen sporen aan de poten gebonden,
waarna ze in een kuil worden geplaatst voor een tweestrijd op leven en dood. In beroep werd de klacht van de die-
renbeschermers verworpen, omdat de rechter oordeelde ... dat kippen geen dieren zijn (p.109). De liefhebbers van
hanengevechten konden ook rekenen op belangrijke parlementaire steun, zoals die van John Monks die in het huis
van volksvertegenwoordigers van Oklahoma verklaarde:
“The first thing the communists do when they take over is ban cockfighting”
(‘het eerste wat communisten na een machtsovername doen, is een verbod op hanengevechten instellen’). Gegeven
deze door de rechterlijke en wetgevende macht afgescheiden onzin, en gelet op het feit dat de grote meerderheid
van de burgers in Oklahoma tegen hanengevechten bleek gekant, werd in 1999 een volksinitiatief op het getouw
gezet. Op 5 november 2002 werd volksinitiatief SQ 687 dan uiteindelijk goedgekeurd, met een meerderheid van
56%. Dat cijfer is verrassend laag, en wordt verklaard door het massale verzet van de tegenstanders. Die gaven ook
honderdduizenden dollars uit om het referendum tegen te houden. Reeds tijdens de periode waarin de handtekenin-
gen werden verzameld, zetten zij allerlei processen (bijvoorbeeld wegens laster) op het getouw tegen de voorstan-
ders. Die aanklachten misten elke grond, maar waren bedoeld om de energie, het geld en de tijd van de initiatiefne-
mers op te slorpen. De leider van het volksinitiatief werd het mikpunt van een tegen hem gerichte telefooncampagne.
In een latere fase, toen de handtekeningen binnen waren, werd klacht ingediend wegens vermeende onwettelijkheid
van het initiatief. Het uiteindelijke succes van initiatief SQ 687, nadat alle andere wegen doodliepen, toont aan dat
het volksinitiatief een uniek en onvervangbaar middel kan zijn om tegen machtige lobbies in, de volkswil te doen
zegevieren. Initiatief SQ 687 is slechts één van de vele voorbeelden. Dierenbeschermers zijn erin geslaagd in ver-
schillende deelstaten belangrijke successen te behalen, ook wanneer de tegenstanders over veel meer geldmiddelen
bleken te beschikken dan zijzelf. Jagersverenigingen, die in de USA blijkbaar over zeer veel middelen en over veel
politieke steun beschikken, hebben zich de laatste jaren actief ingespannen om het volksreferendum te bemoeilijken.
In Utah en in Idaho is dit ook gelukt. In beide staten werden onder impuls van de jagers wetten ingevoerd, die geo-
grafische spreiding van de opgehaalde handtekeningen opleggen. De elite past achter de schermen de wet aan, om
het volk het zwijgen op te leggen, zodat ze haar wreedaardige liefhebberijen zoals jacht tijdens het zoogseizoen,
jacht met klemmen enz. verder kan beoefenen.
Invloed van het geld
Het boek bevat ook een interessante bijdrage over de invloed van geld op de referendumuitslagen (Elizabeth Garrett
& Elisabeth R. Gerber ‘Money in the initiative and referendum process: evidence of its effects and prospects for re-
form’ p.7395). Beide auteurs zijn onderzoekers die op dit domein heel wat werk hebben verricht; hun bijdrage geeft
een goede samenvatting van de verworven inzichten. Zoals bekend is de invloed van geld op de uitkomst van repre-
sentatieve verkiezingen in de USA overweldigend: bij verkiezing van Congresleden wint in 96% van de gevallen de
kandidaat die de duurste campagne heeft gevoerd (p.101). Er bestaat een gerechtelijke uitspraak van het Ameri-
kaanse hooggerechtshof (First National Bank of Boston versus Bellotti) waarin uitdrukkelijk wordt gesteld:
“The risk of corruption perceived in cases involving candidate elections... simply is not present in a popular
Vote on a public issue”
(p.100) (‘Het risico op corruptie dat voorhanden is bij representatieve verkiezingen ... is onbestaande bij het volks-
referendum’). Toch wordt de invloed van het geld vaak aangehaald als argument tegen directe democratie. Garrett
en Gerber vatten de onderzoeksresultaten als volgt samen:
De partij die bij een referendum het meest uitgeeft, heeft een beperkt voordeel. Garrett en Gerber citeren een studie van Price, volgens dewelke de zijde die het meest uitgaf won in 55% van de gevallen, een waarneming die consis- tent is met andere studies (p.7879)
Geld kan een relevante factor worden in handen van de tegenstanders van een initiatief. Indien een groep tegen- standers beschikt over een drastisch financieel overwicht, kan zij via publicitaire bekendmaking van tegenargumen- ten vaak een initiatief doen mislukken. Daarentegen is geld weinig efficiënt om een maatregel per referendum te laten goedkeuren (p.79).
Initiatieven die hun steun overwegend krijgen van individuele burgers, hebben een grotere kans op succes dan initia- tieven die vooral steunen op economische belangen. Indien die laatste hun propagandainvestering opdrijven, kan dit zelfs resulteren in een vermindering van het aantal prostemmen (p.81). Gerber en Garrett geven ter illustratie cijfers over de referenda op volksinitiatief, die in de jaren ‘90 in Californië wer- den gehouden (p.8286). In totaal gaat het over 43 referenda, waarvan er 18 slaagden (42%). Bij deze 43 referenda waren er 16 waar de voorstanders over een financieel overwicht van minstens 1:2 beschikten; van deze 16 slaagden er 12 (75%). Er waren ook 16 referenda, waar de tegenstanders over een financieel overwicht van minstens 1:2 beschikten. Van deze 16 referenda slaagden er 5 (31 %). Een multivariate regressieanalyse leert, dat extra geld uitgegeven ten voordele van campagnes geen significant effect heeft, maar dat extra geld uitgegeven tégen een voorstel wel het aantal prostemmers significant verkleint.
Competentie van de kiezer
In de bijdrage van Mads Qvortrup (‘The Courts v. the People: an essay on judicial review of initiatives’ p.197207) wordt ingegaan op de competentie van de kiezers. Als argument tegen directe democratie wordt vaak aangevoerd, dat de kiezers niet bekwaam zijn om te oordelen, ja zelfs de gestelde vraag vaak niet kunnen verstaan. Offensieven van de maatschappelijke elite tegen directe democratie zijn vaak op dit argument gegrondvest, en rechters durven bij tijd en wijle dit gezichtspunt volgen tot in het absurde. Zo werd in 1997 in Californië door een rechter geoordeeld, dat ‘proposition 140’ niet door de burgers kan worden begrepen. Het voorstel betrof de invoering van levenslange ‘term limits’ voor bepaalde mandaten.
Qvortrup citeert recente litteratuur waarin op deze kwestie nader wordt ingegaan. Meestal gaan mensen die het incompetentieargument hanteren uit van de verzwegen veronderstelling, dat (a) men over een encyclopedische kennis omtrent een onderwerp moet beschikken om verantwoord te kunnen oordelen, en dat (b) de verkozenen wél, en de modale referendumkiezer niét over zo’n kennis beschikt.
Natuurlijk sluit dat standpunt, indien het consequent wordt aangehangen, iedere vorm van democratie uit. Want in- dien kiezers niet kunnen onderscheiden tussen goede en slechte stellingnames, kunnen ze a fortiori ook niet onder- scheiden tussen goede en slechte kandidaten, bijvoorbeeld bij parlementsverkiezingen. Die kandidaten zijn immers ‘goed’ of ‘slecht’ in functie van de keuzes die ze maken. Indien de kiezer op dat laatste punt reeds als ontoereke- ningsvatbaar moet gelden, kan hij zeker niet een goede kandidaat kiezen (want dan moet hij bovendien ook nog andere elementen gaan beoordelen, zoals bv. de kwaliteit en het programma van de lijst waarop de kandidaat staat enz). In werkelijkheid maken de kiezers bij representatieve verkiezingen wel degelijk beredeneerde keuzes, hoewel ze worden geconfronteerd met een enorm informatiedeficit. Er zullen bijvoorbeeld bij de laatste Belgische parle- mentsverkiezingen maar weinig CVPkiezers zijn geweest, die konden voorspellen dat die partij het homohuwelijk zou goedkeuren; of Agalevkiezers, die konden raden dat de Agalevverkozenen de wapenexport naar Nepal zouden on- derschrijven. Het is duidelijk dat in vergelijking de keuze bij een referendum veel minder dubbelzinnig en veel trans- paranter is.
Kiezers gebruiken bij referenda zeer intensief zogenaamde ‘shortcuts’. Zij maken hun keuze zeer vaak op basis van
adviezen of standpunten bekend gemaakt door personen of instanties in wie ze vertrouwen stellen of die ze compe-
tent achten. Dit is ook de democratisch verantwoorde manier voor zogenaamde ‘middenveld’organisaties, om politie-
ke invloed uit te oefenen. Organisaties als vakbonden, kerken, milieuverenigingen enz. dienen niet zozeer namens,
maar wel tot de individuele kiezers te spreken. In de mate dat deze organisaties een kapitaal aan vertrouwen op-
bouwen, zal hun invloed vergroten. Indien het zogenaamde middenveld niet tot, maar namens de kiezers spreekt,
berust hun invloed niet op vertrouwen maar op (onverantwoorde en onterechte) macht. Qvortrup citeert een belang-
wekkende studie van Arthur Lupia (‘shortcuts versus encyclopedias: information and voting behavior in California’s
insurance reform elections’ American Political Science review, 88, p.71, 1994) waaruit blijkt dat de keuzes van
schijnbaar slecht geïnformeerde kiezers, doordat ze gebruik maken van shortcuts, minder dan 3% afweken van de
keuzes gemaakt door goed geïnformeerde kiezers. Vergelijkbare waarnemingen vindt men in het werk van Shaun
Bowler en Todd Donovan (‘Demanding Choices’ Ann Arbor: Michigan University Press, 1998), die besluiten (p.165):
“voters can and do think about and decide upon propositions in ways that make sense and in ways that take
advantage of readily available information”
(‘kiezers zijn in staat om zinnig over voorstellen na te denken en daarbij gemakkelijk toegankelijke informatie te
gebruiken. En ze doen dat ook’. Dezelfde conclusie vindt men overigens ook bij Mark Elchardus:
“De hedendaagse argwaan tegen de burger herinnert aan het oudere elitaire denken over ‘de massa’. De
gecultiveerde afkeer van de massa, zoals die weleer opdook in het werk van Nietzsche, Ortega y gasset en
T.S.Eliot, lijkt zich vandaag te uiten in een trivialisering van de kiezer. Hij steunt op de opvatting dat de bur-
ger slecht geïnformeerd is, zijn politieke keuze voor de verkeerde motieven maakt, wispelturig, volatiel en
zappend stemt. Er zullen heel wat mensen zijn die vinden dat de kiezers zich door de verkeerde motieven
laten leiden. Ik betrap me er zelf op dat te denken, telkens wanneer de partij waarvoor ik stem een nederlaag
lijdt (...) De kiezer denkt niet op onsamenhangende wijze. Uit onderzoek blijkt dat hij vaak duidelijke stand-
punten heeft met betrekking tot gelijkheid en solidariteit, migranten, veiligheid en misdaadbestrijding, ge-
zondheidszorg en pensioenen. Veel kiezers weten niet wat ‘links’ en ‘rechts’ betekent, nog meer weten ze
niet wat de nieuwe breuklijn is of het postmaterialisme, maar zij nemen op die breuklijnen wel duidelijke, vrij
consistente, vrij duurzame en vaak diep aangevoelde posities in. De kiezer is niet irrationeel en wispelturig”
De Dramademocratie, p.176177).
En hoe staat het eigenlijk met de tweede hypothese van de antidemocraten, namelijk dat parlementairen goedgeïn-
formeerde keuzes maken?
“..legislators ... often vote on bills they may not have read. In the main their decisions are anchored in
pressure from constituents, committee chairs and party leaders (ref.: John Kingdon: ‘Congressmen’s Voting
Decisions’ Ann Arbor: University of Michigan Press 1989) William Riker and Berry Weingast have thus made a
case for stricter judicial scrutiny of laws enacted by legislatures, on the grounds that the representatives fail
to represent the majority of the people (‘Constitutional regulation of legislative choice: the consequences of judicial
deference to legislatures’ Virginia law review 74, 1998, p.74) (‘parlementsleden...stemmen vaak over voorstellen tot
wet die ze niet lazen. Doorgaans wordt hun beslissing bepaald door druk van opdrachtgevers, commissievoorzitters
en partijleiders ”). “Er moeten geheime stemmingen zijn zodat kamerleden echt volgens hun mening kunnen
stemmen”, eiste CVPkamerlid Pieter De Crem enkele jaren geleden in De Standaard (27 08 96). Journalist Derk Jan
Eppink voegde daar de volgende commentaar aan toe: “Voor de oude rotten in de Kamer is dit ‘nieuwlichterij’
omdat de geheime stemming de fractiediscipline ondermijnt”.
Nee, er zijn geen rationele gronden om het spreek en beslissingsrecht van het soevereine volk in te perken. Maar de elite heeft goede materiële redenen om de directe democratie uit te schakelen op die enkele plaatsen, waar ze in kiem beschikbaar is. Het door Dane Waters uitgegeven boek laat zien dat het offensief in de USA sinds enkele jaren, achter de schermen, in alle hevigheid is ingezet. Een waarschuwing voor ons.