DIRECT-DEMOCRATISCHE BESLUITVORMINGSMOGELIJKHEDEN IN ITALIE
(NOOT: onderstaande tekst is een inge-korte en bewerkte weergave van het artikel van Pino Strano 'Italien - Abstimmung im Dienste der Parteien-wirtschaft' dat ver-scheen in Europa-Magazin 4/2001, p.1-4 ; voor meer info over de direct-demo-cratische beweging in Italie, zie www. come.to/demodiretta)
Om to begrijpen wat 'de echt direct-democratische betekenis is van de in Italie bestaande instrumenten, is het best om zich eerst to bezinnen omtrent de minim umvereisten waaraan een direct-democratische besluitvormingsprocedure moet voldoen:
het initiatief tot de volksstemming moet onafhankeiijk zijn van controle door het parlement; enkel het halen van een hand-tekeningdrempel mag relevant zijn.
de initiatieven moeten kunnen handelen, zowel over de afschaffing van in het par-lement goedgekeurde wetten, als over de invoering van nieuwe wetten ; en dit zowel op gewoon wetgevend niveau als op grondwetgevend niveau
de resultaten van de volksstemmingen moeten bindend zijn
de handtekeningdrempel en de mo-daliteiten betreffende de inzameling der handtekeningen moeten werkbaar zijn
Schets van de huidige wetgeving
De Italiaanse grondwet voorziet de volgende zogenaamd direct-democra-tische instrumenten:
1) Het petitionele initiatief ('Initiative de legge populare' , voorzien in artikel 71 van de grondwet) betreft de indiening van wetsvoorstellen door een volksinitiatief, die vervolgens op gewone wijze door het parlement worden behandeld (dit is dus vergelijkbaar met het Belgisch petitierecht).
2) Het abrogatief referendum ('referen-dum abrigativo' , voorzien in artikel 75 van de Italiaanse grondwet), wat de afschaffing mogelijk maakt van een wet die minstens vijf jaar van kracht is.
3) Het grondwetgevend referendum ('referendum confermitivo di legge costituzionale , voorzien in artikel 138 van de grondwet). Dit referendum vindt plaats, wanneer een grondwetswijziging in het parlement geen tweederde meerderheid kreeg.
Bovendien is er nog een nieuwe wet (legge 142/90) die een soort consultatief referendum op lokaal vlak heeft ingevoerd. Op grond van deze wet kunnen de hoofden van gemeenten of de presidenten van regio's en provincies een consultatief referendum uitschrijven. Verder laat de wet toe dat op diezelfde lokale niveaus een soort wetgevend volksinitiatief wordt ingevoerd. Omdat het de lokale besturen zijn die deze wet moeten implementeren, komt men tot zeer verscheidene toepassingen. In sommige regio's, provin-cies en gemeenten bestaat reeds een vorm van lokaal volksinitiatief, terwijl dit op andere plaatsen (nog) niet het geval is.
wettelijke voorwaarden Voor een petitoneel initiatief zijn 50.000 handtekeningen van geregistreerde kie-zers vereist. De wettekst moet reeds als wetsvoorstel zijn uitgewerkt. Na indiening wordt het wetsvoorstel door de par-lementsvoorzitter of door de bevoegde parlementaire commissie .onderzocht, waarna bepaald wordt wanneer het voorstel wordt besproken.
Voor een abrogatief referendum zijn 500.000 handtekeningen van geregis-treerde kiezers vereist. Het referendum-voorstel moet alle of to schaffen wets-artikelen vermelden. Ook de afschaffing van een deel van een wet kan dus voorgesteld worden. Alle handtekeningen moeten door de gemeente of door een notaris voor echt verklaard worden.
Na de indiening van de handtekeningen wordt het referendum door het grond-wettelijk Hof onderzocht. Dit Hof kan het voorstel verwerpen wegens strijdigheid met de grondwet of wegens onvoldoende of ongeldige handtekeningen. Verder is een deelnamequorum van kracht: indien het referendum wordt toegelaten; moeten 50% van de stemgerechtigden (dus niet: van de deelnemers aan de stemming) het voorstel goedkeuren.
Een grondwetgevend referendum kan plaatsvinden op vraag van een vijfde van de leden van e en parlementaire kamer, van vijf regionale parlementen of. van 500.000 burgers. Een referendum is onmogelijk wanneer een grondwetswijzi-ging door tweederde van de parlements-leden werd goedgekeurd. Bij de resul-terende stemming geldt, anders dan bij het abrogatief referendum, geen deel-namequorum.
impact van de wettelijke voorwaarden
Een eerste hindernis wordt gevormd door de bureaucratisering en complexiteit van de procedures. Enkel goed georgani-seerde structuren met de nodige media-impact zijn in staat om in drie maanden de ongeveer 700.000 vereiste handtekeningen in te zamelen (omdat handtekeningen omwille van de minste vormfout worden verworpen, moet men in de praktijk niet een half miljoen maar ongeveer driekwart miljoen voordragers verzamelen).
De wet voorziet dat burgers ook ten gemeentehuize kunnen gaan tekenen, maar in de praktijk komt claar vaak niets van in huis. Daarom worden de hand-tekeningen doorgaans via notarissen ge-verifieerd, wat geld kost.
Verder gebeurt het vaak dat alle inzamelinspanningen vergeefs blijken, omdat het grondwettelijk Hof pas een besluit velt nadat de handtekeningen voorliggen. On-langs heeft de radicale partij meer clan 14.000.000 handtekeningen verzameld voor 20 referenda, die met vrachtwagens ter bestemming worden gevoerd. Nadien besliste het Hof, dat slecht 6 van de 20 referenda waren toegelaten.
Het grootste probleem is echter structureel. Men kan via het abrogatief referen-dum enkel wetten afschaffen die reeds minstens 5 jaar van kracht zijn, en vervolgens heeft men als burger geen enkele inbreng bij de totstandkoming van de vervangende wetgeving. Het is reeds meermaals voorgekomen dat na een geslaagd abrogatief referendum de oude wetgeving, mits enige cosmetische in-grepen, langs parlementaire weg op-nieuw werd ingevoerd.
Wat de petitionele initiatieven betreft vormt de onverschilligheid van de parlements-leden het hoofdobstakel. Weliswaar belet de wet, dat het begin van de bespreking van het volksvoorstel onbeperkt wordt uitgesteld. Maar voor het verder verloop van de besprekingen voorziet de wet niets, zodat momenteel over niet minder clan 460 voorstellen (waarvan een deel clateren uit de vorige legislatuur) nog een eind-stemming moet plaatsvinden.
Frustraties
Van 1946 tot heden hebben 102 referenda plaatsgevonden, en recent ook nog eens een grondwetgevend referendum. Doch in bijna alle gevallen was het effect niet wat de Italiaanse kiezers beoogden. Vaak voerde het parlement na een referendum maatregelen door die diametraal tegen de kiezerswil ingingen, en dew tendens werd de laatste twintig jaren alleen maar sterker. Het gevolg is, dat de stem-bereidheid bij het kiezerscorps is afgezwakt tot ongeveer 35%. De referenda zijn gedegenereerd tot een instrument in handen van de partijen, en Italië evolueert langzamerhand naar een situatie waar de mensen directe democratie als zodanig in vraag gaan stellen. Datgene wat hen als directe democratie wordt verkocht, is immers in wezen nep: het blijven de partijen die uiteindelijk de lakens uitdelen. Het zijn de partijen die beslissen welk gevolg wordt gegeven aan een petiotioneel initiatief; het zijn de partijen die uitmaken welk gevolg een abrogatief referendum krijgt; en het stemgedrag van de partij-leden in het parlement bepaalt of een grondwetgevend referendum überhaupt kan plaatsvinden. De politieke partijen neigen helemaal niet naar een invoering van reële direct-democratische besluitvor-ming - ook de radicale partij niet, die nochtans van de huidige mogelijkheden veelvuldig gebruik maakt. Misschien dat er in de toekomst toch iets gaat bewegen. In december 2000 vond een eerste bijeenkomst plaats van 28 zich direct-democratisch noemende organi-saties. Op deze bijeenkomst bleek wel voor iedereen duidelijk, dat de invoering van het wetgevend volksinitiatief een fundamentele gemeenschappelijke doel-stelling was voor alle deelnemers. Doch tot een overkoepelende organisatievorm kwam men vooralsnog niet.
WIT pleit al jaren voor de invoering van het referendum op volksinitiatief zonder deelnamedrempels. Deelnamedrempels zijn inherent onlogisch. Ze worden nooit gebruikt voor de verkiezing van representatieve organen. Wanneer het volk echter rechtstreeks beslist, dan willen veel politici dat die volksuitspraak wordt vernietigd indien niet een minimumaantal kiezers aan de stembusgang deelneemt. Dat is absurd. Met name de standpunten van VLD en VU/ID21, die tegen de opkomstplicht zijn en referendums met deelnamequorums verdedigen, zijn compleet incoherent. Volgens deze partijen zou een parlement volkomen legaal kunnen verkozen worden door 5% van de kiesgerechtigden. Indien het aldus verkozen parlement dan in naam van het volk wetten goedkeurt, dan is dat volgens deze partijen democratisch volledig in orde. Maar indien het volk zich rechtstreeks uitspreekt, dan moet 25% of 40% procent van de burgers meestemmen, op straffe van ongeldigheid. Hoe komt het dat deze partijen geen drempels verlangen indien de volkswil enkel onrechtstreeks (via het parlement) wordt uitgedrukt, terwijl plots in naam der democratie wél drempels worden geëist indien het volk zich rechtstreeks uitspreekt? Er is maar een reden: misprijzen voor de bevolking, en de intieme overtuiging dat de polieke klasse beter oordeelt dan het plebs.
De enige correcte interpretatie bestaat hierin, dat men niet-deelneming aan het stemgebeuren opvat als een mandaat dat de stemonthouder geeft aan de effectieve kiezers. De verzameling van de effectieve kiezers bij een referendum dient opgevat te worden als een ad hoc parlement, gemandateerd voor de kwestie die ter stemming voorligt. Het is op basis van deze visie dat de directe democratie functioneert in Zwitserland.
De stembusgang die in april jongstleden plaatsvond in Italië illustreert nog eens het perfide en antidemocratische karakter van de deelnamequorums. Op 18 april nam 49,6% van de Italiaanse kiezers deel aan een referendum over de hervorming van het kiessysteem. Meer dan 91% sprak zich uit voor de hervorming. Maar de miljoenen kiezers hebben zich voor niets uitgesloofd: de drempel van 50% werd nipt niet gehaald en de uitslag is dus ongeldig. Terloops weze opgemerkt dat in Italië in zo'n geval ten minste de stemmen nog worden geteld. De 'democratische' partijen in België zijn er daarentegen in 1995 in geslaagd om stembusgangen in te voeren zonder daaropvolgende telling der stemmen (het Gentse nep-referendum over het openbaar vervoer is het laatste voorbeeld).
Een opvallend gegeven is , dat in het zuiden van Italië de maffia actief tot boycot had opgeroepen. Ten zuiden van Napels lag het deelnamepercentage met 40% dan ook ver onder het nationaal gemiddelde. De maffia vindt dat met het huidige systeem hun mannetjes gemakkelijker verkozen raken. De deelnamedrempel maakte het mogelijk, dat de maffia het haalde tegen een volksmeerderheid van negen tienden.
Het valt te hopen dat VLD en VU/ID21 eindelijk eens lessen trekken uit dit soort ervaringen.